История создания органов государственного пожарного надзора МЧС России
Созданию Государственного пожарного надзора (ГПН) предшествовал многовековой период накопления опыта в области надзора за обеспечением пожарной безопасности.
К первым на Руси на современном языке пожарно-профилактическим мероприятиям следует отнести возведение в XIV веке оборонительных каменных стен вокруг городов. Так, по повелению Великого Московского князя Дмитрия Ивановича в короткий срок (1365-1367) Кремль был защищен двухкилометровой стеной, выполненной из белого камня. Возведя стены, Дмитрий Донской существенно снизил опасность огненного уничтожения города от военных пожаров. И, несмотря на то, что сберечь город от огня не всегда удавалось, каменные стены часто спасали город от уничтожения. В 1451 году монголо-татарская орда после безрезультатной осады города подожгла посады вокруг стен Кремля, которые, не дав огню распространиться, защитили внутренние постройки от уничтожения.
В XV веке начинают издаваться не только строгие законы, карающие за поджог, но принимаются и некоторые предупредительные меры. Так, в 1434 году в царствование Василия II Темного издаются указы о правилах пользования открытым огнем. На том этапе развития общества эти меры - несомненный прогресс. И, несмотря на некоторую их ограниченность, важно отметить, что проблема пожарной безопасности как социальное явление - одна из первых, на которую обратили внимание власть имущие. Попытки предупредительной борьбы с пожарами в Москве, а затем и в других русских городах относятся к концу XV - началу XVI веков. К тому времени Москва представляла собой крупный по тем временам город с населением около 20000 жителей, проживающих в 8-10 тыс. дворах. Деревянные строения располагались в непосредственной близости друг от друга.
После опустошительного июльского пожара 1493 года Иван III издает первые на Руси правила, направленные на предупреждение возникновения пожаров: летом печей не топить, пищу варить на огородах, вдали от домов; не держать огня в домах; не заниматься стекольным производством в городе и др. В Судебнике (сборнике законов Русского государства), изданном в 1497 году и назван¬ным Судебником Ивана III, кроме указанных мер пожарной безопасности, предписываются суровые меры наказания поджигателям. Одним из знаменательных указаний князя явилось требование строительства каменных зданий. В Москве стали строиться заводы по производству кирпича. Этот огнестойкий материал использовался при реконструкции стен Кремля, которые были возведены из красного кирпича и имели высоту 17 метров и ширину 5 метров. Для повышения мер пожарной безопасности Иван III приказал снести все постройки вокруг стен Кремля на расстоянии 235 метров. Этот указ явился прообразом современных требований противопожарных разрывов. В городе стали возводиться каменные терема на безопасном расстоянии друг от друга. Кремль стал олицетворением силы и могущества Русского государства.
В XVI веке каменное строительство стало вестись и в других российских городах. Были сооружены крепости-кремли в Смоленске, Туле, Троице-Сергиев монастырь в Загорске, Новодевичий монастырь в Москве.
В1504 году издается указ, устанавливающий ограничительные меры пользования в быту печами, свечами, лучинами; предписывающие заниматься вдали от строений гончарам оружейникам, кузнецам. Указом учреждается создание пожарно-сторожевой команды, в обязанности которой входило вести наблюдение за соблюдением порядка в городе, в том числе за мерами пожарной безопасности. В связи с этим город разделялся на участки, на улицах устанавливались ворота, которые на ночь запирались. Горожане выставляли группу сторожей которую возглавлял решеточный приказчик, основную обязанность которого вменялось не допускать в город пришлых людей. В дальнейшем, вплоть до середины XVI век издавались указы и распоряжения, запрещающие пользоваться летом банями, разводит костры и др., по существу повторяя уже действующие правила.
Несмотря на то, что попытки регламентировать меры пожарной безопасности наблюдались и в более древние времена, все же следует выделить указы Ивана III как первые нормативные документы в этой области.
Следующий период развития пожарно-профилактических мероприятий в Российском государстве начинается с середины XVI века или со времени царствования Ивана Васильевича Грозного (1533-1584). В 1533 году он издал указ, обязывающий московских жителей иметь во дворах и на крышах домов бочки с водой и запрещающий топить летом печи, а пищу разрешалось готовить только вдали от жилищ. Позднее, в 1583 году, требования его распространились на все поселения Московского государства. эффективности противопожарных мероприятий, предпринятых Иваном Грозным, свидетельствует тот факт, что за почти полувековое правление, Москва была подвержена опустошительному огненному шквалу лишь один раз - в 1571 году. И это, несмотря на то, что столица к тому времени имела размеры в окружности около 30 верст и насчитывала более 40 тыс. дворов - вдвое больше, чем при Иване III, что, безусловно, повышало возможную частоту возникновения загораний.
В 1598 году по решению Земского собора царем был избран Борис Годунов. Наряду с важными политическими решениями, направленными главным образом на ликвидацию культурного и научного отставания России от Запада, им были предприняты попытки оградить столицу от огненной стихии: в 1603 году он делит Москву на 11 округов, назначает в каждом из них ответственным за «бережение от огня» одного из членов боярской думы.
Важной вехой в становлении Российского государства стало правление Алексея Михайловича (1645-1676). Одним из самых главных событий этого времени следует считать принятое на Земском Соборе в 1649 году Соборного Уложения - сборника российских законов, окончательно оформившего крепостное право и укрепившего власть. Помимо этого в Уложении были помещены четыре статьи, касающиеся пожарного дела. В них говорилось, что хозяин дома может требовать с нанимателя осторожного обращения с огнем, а в случае возникновения пожара по его вине - взыскивать причиненный ущерб. Устанавливались меры наказания за несоблюдение правил пожарной безопасности и за поджог.
В целях сбережения от уничтожающих пожаров 30 апреля 1649 года издается, а в 1667 и 1675 годах дополняется «Наказ о градском благочинии», который распространился по всей Руси. Он содержал правила предупреждения пожаров, обязательных для всех. В наказе в очередной раз регламентировались меры безопасного обращения с огнем. За нарушение этих правил налагался штраф в размере пяти рублей, а виновник пожара, возникшего из-за нарушений указа, подвергался ссылке. Жителям городов указывалось на необходимость держать в домах пожарный инструмент: кадки с водой, топоры, крючья, веники. На каждые десять домов надлежало сооружать колодец для пожарных нужд. Исполнение Наказа возлагалось на объезже¬го голову. Причем в Наказе указывались конк¬ретные фамилии ответственных за пожарную безопасность - кого-либо из высокопоставлен¬ных чиновников государства.
«Наказ о градском благочинии» явился первым документом, утверждающим пожарную безопасность на Руси. Именно поэтому 30 апреля является днем профессионального праздника работников противопожарной службы.
Дальнейшее активное и поступательное развитие пожарной профилактики относится к периоду правления Петра I. В 1701 году выходит указ о строительстве в городах каменных зданий. В 1704 году этот указ повторяется для Москвы. Самое свое любимое творение - Санкт-Петербург - Петр I всячески оберегал от огненного уничтожения. Был издан целый ряд указов, инструкций по обеспечению пожарной безопасности на судах, в торговых рядах, в жилых зданиях.
Благодаря противопожарным мерам, а так же жесткому контролю за их соблюдением, за 20 лет существования Санкт-Петербурга при Петре I произошло лишь 9 крупных пожаров.
Важным, ознаменовавшим новый шаг в развитии пожарной охраны, явился Указ императрицы Екатерины II (1762-1796) от 15 декабря 1763 года об учреждении штата главной Санкт-Петербургской полиции, при которой определено иметь число чинов при пожарных инструментах с брандмайором во главе. Штату пожарных предписывалось вести наблюдение за соблюдением правил пожарной безопаснос¬ти и обслуживать пожарное имущество. Несмотря на то, что в 1832 году появляются «Строительный устав» и «Пожарный устав»; в 1834 году - противопожарные правила на судах и плотах; в 1838 - положение о Петербургской полиции с прилагаемой инструкцией по содержанию в пожарной безопасности жилых домов, приведенные в документах правила, предусматривающие вопросы пожарной безопасности, никем не контролировались и поэтому не имели должного эффекта. Количество пожаров в конце XIX начале XX веков в Российской империи резко возросло. Тревожное положение в государстве с пожарами, особенно в сельской местности, неадекватное отношение к этой проблеме чиновников побудили и дали рождение такому массовому движению как создание добровольных пожарных обществ.
Важным шагом в объединении добровольных пожарных структур, взявших на себя обязательство по обеспечению пожарной безопасности, стал созыв первого съезда пожарных деятелей России, который прошел в июне 1892 года в Санкт-Петербурге. Съездом было принято решение об образовании добровольного пожарного общества, которое начало работу на следующий год.
Первым председателем Главного комитета был избран А.Д. Шереметев, большой энтузиаст пожарного дела и один из главных инициатор здания общества. В 1892 году он впервые начал издавать журнал «Пожарный», которые предназначен для популяризации пожарного дела в России, для привлечения властей к проблеме пожарной безопасности, объединения пожарных.
Императорское Российское пожарное общество выполнило свою основную функцию - взяло на себя большую организаторскую работу в области развития и популяризации пожарного дела, активизации пожарно-профилактической работы. Однако их стремление возвести проблему предупреждения и тушения пожаров на уровень государственной политики реализовалось только в 1918 году, уже в Советской республике в виде Декрета «Об организации государственных мер борьбы с огнем», положившего начало единой национальной политики в области пожарной безопасности, в том числе пожарной профилактики. Декрет был принят 17 апреля 1918 года по представлению Высшего совета народного хозяйства и Всероссийского пожарного обществ Советом Народных Комиссаров (СНК). Б Декрете отмечалось, что пожарное дело должно базироваться на современной технической базе, важное место должна занимать пожарно-профилактическая работа. Противопожарные мероприятия должны подразделяться на две главные группы: общегосударственные мероприятия, осуществляемые на уровне государства, города, села и учреждения; местные мероприятия, находящиеся в заведывании местных органов и проводимые с привлечением населения. Эти направления стали основными в последующем развитии Советской пожарной охраны и нашли свое отражение в Положении о государственном пожарном надзоре.
Годы разрухи, вызванной последствиями гражданской войны, не могли не отразиться на обстановке по борьбе с пожарами. Зачастую пожары принимали огромные размеры, уничтожая целые жилые кварталы, фабрики, общественные здания, леса.
В мае 1918 года вследствие поджогов, совершенных враждебными элементами, возникли огромные пожары в Москве и Туле. В целях пресечения поджогов Коллегия НКВД 11 июня 1918 года утвердила "Обязательное постановление по предупреждению пожаров", разосланное губернским и уездным Советам Депутатов. Постановление было опубликовано также советскими органами печати Москвы и призывало население городов и сельской местности пресекать всякие попытки совершения пожогов. Ночные караульные обязывались следить за лицами, вызывающими подозрение. Против лиц, задержанных на месте поджогов, оказывающих сопротивление ночным караульным, разрешалось применять оружие.
В 1921 году специальные комиссии при пожарных отделах, получившие название «пожарные тройки», начали проводить пожарно-технические обследования общественных зданий, промышленных предприятий, складов и других объектов. Так появились первые профилактические акции в России.
В мае 1926 года было созвано Всероссийское совещание пожарных работников, на котором обсуждался вопрос о состоянии пожарной охраны и задачах личного состава службы.
Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) разработал и представил правительству проект Положения "Об органах государственного пожарного надзора в РСФСР", которое было утверждено Постановлением Всероссийского Центрального исполнительного комитета и Советом народных комиссаров РСФСР 18 июля 1927 года.
Эта дата считается началом образования Государственного пожарного надзора, как самостоятельной службы.
Положением устанавливался порядок образования местных пожарных органов, определялись функции центрального и местных органов пожарного надзора. Руководство пожарным делом на территории РСФСР, осуществлялось органами НКВД РСФСР и НКВД АССР (автономных республик).
НКВД осуществляет свои функции по руководству пожарным делом через центральный пожарный отдел Главного управления Коммунального хозяйства (ГУ КХ), начальник которого утверждается в должности наркомом внутренних дел РСФСР. Положением устанавливался порядок образования местных пожарных органов, определялись функции центрального и местных органов пожарного надзора.
В числе возложенных на ГПН функций были:
- разработка противопожарных мероприятий в области предупреждения пожаров и их тушения;
- надзор за состоянием пожарной безопасности организаций;
- нормативно-технический контроль пожарного инвентаря, снаряжения и оборудования;
- руководство делом автоматического огнетушения и пожарной сигнализации;
- рассмотрение уставов добровольных пожарных организаций и содействие развитию пожарно-технического образования в стране.
Уже в первые годы после утверждения Положения Центральным пожарным отделом (ЦПО) издается более десяти циркуляров по усилению пожарной охраны на различных объектах, выходит закон «О службе в пожарных организациях», «Единый нормативный устав для добровольных пожарных организаций», а также другие документы, направленные на повышение пожарной безопасности сельских и городских объектов.
В 1930 году приказом ВСНХ от 18.01.1930 № 504 «Об образовании в местных органах ВСНХ РСФСР пожарных инспекций» всем краевым и областным СНХ, ЦСНХ и наркомпромторгам автономных республик предлагалось образовать в своих аппаратах пожарную инспекцию. Острая нехватка квалифицированных специалистов в области надзорной деятельности решалась созданием различных видов образовательных учреждений. К 1931 году наряду с Ленинградским пожарным техникумом, возобновившим работу в 1924 году, функционировали уже пожарные техникумы в Москве и Свердловске. Открылся Центральный заочный пожарный техникум, вечерний противопожарный техникум «Спринклер», в различных городах работали 16 пожарно-технических курсов. В итоге в 1931 году получили пожарно-техническое образование более 700 выпускников. Кроме этого создавались учебные команды, курсы переподготовки начсостава, курсы подготовки комсостава для сельской местности.
Деятельность ЦПО по созданию нормативно-правовой базы, подготовке квалифицированных специалистов пожарно-технического профиля, научно-техническая политика, пропаганда вопросов пожарной безопасности, значительно усилили работу государственного пожарного надзора, подняв эффективность работы много выше периода создания. И в этот этап интенсивного развития СССР задачи, поставленные перед государственным пожарным надзором, были выполнены.
Несмотря на то, что в стране появилось 1500 крупных промышленных предприятий, было построено около 100 новых городов, возникли новые отрасли промышленности: тракторная, авиационная, химическая - количество пожаров в стране - самый объективный показатель эффективности деятельности государственного пожарного надзора - к 1930 году по сравнению с 1927 годом снизилось в 1,5 раза - с 150580 до 100403.
Последующее десятилетие государственный пожарный надзор (с 1934 года в составе Главного управления пожарной охраны НКВД СССР) продолжал вести работу по совершенствованию деятельности, повышению пожарной безопасности объектов и территорий. В этот период выходит ряд основополагающих нормативно-правовых документов. Важным шагом в последующем развитии пожарно-профилактической деятельности стало Постановление ЦИК и СНК от 7 апреля 1936 года № 52/654 , которое утвердило новое Положение «О государственном пожарном надзоре», определившее основные функции и права органов ГПН. В соответствии с ним на Главное управление пожарной охраны НКВД СССР были возложены функции по разработке нормативно-правовых документов в области пожарной безопасности, осуществлению мероприятий по контролю, подготовке заключений по проектам и типам противопожарного оборудования и ряд других. Данное Положение действовало без изменений более 40 лет.
Социальные корни причин возникновения пожаров - небрежность, безответственность, безразличие к результатам труда, вредительство - были сведены до минимума. И в этом не малая, если не подавляющая, заслуга государственного пожарного надзора. Об этом свидетельствует статистика: к 1941 году количество пожаров снизилось до 71,8 тысяч.
С первых дней войны пожарная охрана была переведена на особый режим работы. Весь личный состав переходит на казарменное положение, ведется активная работа по подготовке к несению службы нового пополнения. Понимая, что, как и в прежние времена, одним из средств ведения войны является огонь, работниками ГПН организуется всеобщее обучение гражданского населения приемам тушения зажигательных бомб, организации противопожарной защиты зданий и сооружений. Большое внимание уделяется пропаганде пожарной безопасности в городах и сельской местности. Проводится гигантская пожарно-профилактическая работа. Во всех крупных городах очищаются от сгораемых материалов чердаки жилых, общественных, производственных зданий; ненужные деревянные постройки, ветхие строения, заборы разбираются и сносятся.
Самоотверженную работу в военное время продемонстрировали работники государственного пожарного надзора в тылу, где в это время сконцентрировалась промышленность и значительно увеличилась численность населения.
В первые послевоенные годы пожарная охрана испытывала острый дефицит квалифицированных кадров, который удалось ликвидировать лишь спустя несколько лет.
Для оказания помощи работникам государственного пожарного надзора приказом НКВД СССР от 10.03.1945 г. № 046 созданы первые подвижные пожарные лаборатории (далее - ППЛ) в гарнизонах Москвы, Ленинграда, Горького и Свердловска, основными направлениями которых являлись: - оказание повседневной оперативно-исследовательской помощи местному гарнизону пожарной охраны и следственным органам; - изучение явлений, происходящих на пожарах и анализ боевого использования пожарной техники; - выполнение специальных тематических работ, главным образом, по материалам, накопленным лабораторией при исследовании пожаров. С первого выезда в январе 1946 года сотрудники ППЛ собирали и систематизировали фактический материал по исследованию пожаров, изучению причин их возникновения, поведению конструкций при тепловом воздействии. Полученные данные использовались для практических рекомендаций по снижению пожарной опасности объектов, различных изделий, приборов, установок, а также при разработке нормативно-технической литературы.
С самого начала становления государственного пожарного надзора нормативно-техническая работа стала неотъемлемой его частью. Именно на стадии проектирования и строительства объектов можно предусмотреть и практически реализовать весь комплекс мероприятий по противопожарной защите людей и имущества. Нормативно-технический отдел ГуПО МВД СССР был организован в конце 40-х годов прошлого столетия. Под руководством начальника отдела Рассадкина И.Д. было осуществлено широкое внедрение систем автоматической противопожарной защиты зданий и сооружений.
В 70-х годах широкое внедрение получила пожарная автоматика. За короткий срок около 2 млн. объектов были оборудованы системами автоматического обнаружения пожаров. Активно внедрялись системы пожаротушения. В результате проведенных профилактических мероприятий только за период 1966-1970 годов было предотвращено свыше 1 млн. пожаров, причем почти 100 тыс. пожаров были ликвидированы с минимальным материальным ущербом.
Федеральный закон «О пожарной безопасности» был принят в 1994 году. В нем излагаются положения о единой системе обеспечения пожарной безопасности, для которой определены полномочия, система неотложных мер в области пожарной безопасности и др. Стали развиваться такие виды деятельности, как лицензирование и сертификация продукции и услуг. С принятием Федерального Закона «О пожарной безопасности» впервые появилась возможность существенно изменить формы и методы нормативно-технической работы, т.к. закон давал право ГПС организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности. В начале 90-х годов по инициативе ГУ ГПС МВД России была организована работа по созданию системы нормативных документов в области пожарной безопасности с привлечением научного потенциала ВНИИПО МВД России, научных и проектных организаций Госстроя России, нормативно-технических работников территориальных органов ГПС.
Созданная в указанный период времени нормативная база просуществовала вплоть до 2008 года, когда в стране был принят Федеральный закон от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Технический регламент), ставший основополагающим законодательным актом для дальнейшего совершенствования нормативной работы и являющийся таковым на сегодняшний день. Важно отметить, что на ряду с государственным пожарным надзором Техническим регламентом впервые введены альтернативные формы оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, в том числе, такие как аудит и декларирование пожарной безопасности. У собственников появилась возможность самим определять способы обеспечения пожарной безопасности на эксплуатируемых объектах защиты.
Также важно отметить, что существенное влияние на развитие государственного пожарного надзора оказала проведенная в 2001 году реформа, в результате которой Федеральная противопожарная служба МВД России передана в подчинение другому ведомству – МЧС России. В результате этих изменений на базе органов государственного пожарного надзора создается «единый надзор», который объединил в себе функции органов государственного надзора в области гражданской обороны и государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Дальнейшее развитие гражданского общества и рыночной экономики государства, потребовало принятия дополнительных мер по совершенствованию деятельности надзорных органов страны. Сегодня эта работа осуществляется в рамках Приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденной президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным направлениям (протокол от 21.12.2016 №12), исходя из которой основной задачей является принципиальное изменение подходов в осуществлении надзорной деятельности. В первую очередь, это уход от тотального надзора к риск-ориентированному, снижение административной нагрузки и предупреждение нарушений обязательных требований преимущественно профилактическими мерами.
Поводя итог многолетней деятельности, можно с уверенностью сказать, что сегодня Государственный пожарный надзор МЧС России – мощная и результативная система предупреждения и профилактики пожаров, реализации эффективных мер по защите населения и материальных ценностей от огня.
И в настоящее время вопросы защиты населения и территорий от огня в нашей стране являются актуальными и требуют поиска новых форм реализации.
Но, как и много лет назад, важнейшими задачами для сотрудников государственного пожарного надзора остается обеспечения пожарной безопасности и профилактика пожаров.
